Зараз вы тут: Навiны » МЦНП Анализ проекта Закона Республики Беларусь “О некоммерческих организациях”

 

 


Анализ проекта Закона Республики Беларусь “О Некоммерческих организациях”

20 декабря 2010 года

 

 

Международный центр некоммерческого права (МЦНП) с уважением предоставляет свои комментарии к  проекту Закона Республики Беларусь “О Некоммерческих организациях” (далее по тексту «Проект Закона об НКО» или «Проект Закона»), текст которого был нам предоставлен белорусскими партнерскими организациями. [1]

Как нам сообщили партнерские организации, Министерство юстиции Республики Беларусь, как основной разработчик проекта Закона об НКО, планирует круглый стол с участием некоммерческих организаций (НКО), на котором будет обсуждаться концепция проекта Закона об НКО.  Представленный нам текст кажется проектом Закона, более детальным, чем обычная концепция.   В связи с этим, мы решили организовать наши комментарии таким образом, чтобы отдельно рассмотреть конкретные положения проекта Закона, и отдельно представить предложения по структуре, объекту регулирования, как части концепции.

Действующее законодательство для НКО в Республике Беларусь, и без Закона об НКО,  ограничивает деятельность НКО, и отдельные его положения уже противоречат международным обязательствам и международной положительной практике. Проект Закона повторяет многие положения из действующего законодательства.  Мы не ставим своей задачей комментировать каждое положение проекта Закона, которое не является новеллой, и которое  в настоящее время действует в  Беларуси.

Белорусские партнерские организации высказали опасение, что новый Закон об НКО может привести к еще большему ограничению деятельности НКО. Поэтому основной фокус в нашем комментарии будет направлен на положения  проекта закона, которые могут привести к еще большему ограничению деятельности НКО. Однако мы также рассмотрим новеллы в Проекте Закона, которые могут улучшить правовое положение НКО. В рамках комментария по концепции Проекта Закона, мы попытаемся предложить  новые объекты  регулирования НКО, которые могут решить существующие проблемы в действующем законодательстве об НКО.

Мы не ставим целью улучшать стиль и технические формулировки в тексте проекта Закона. Белорусские разработчики и  эксперты самостоятельно делают эту работу на высоком уровне.

Основное внимание в анализе будет уделено таким организационно-правовым формам НКО, как общественное объединение, фонд, учреждение, объединение юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей (ассоциаций и союзов), а также общим нормам, применимым ко всем НКО. Мы не рассматриваем специфику регулирования таких организационно правовых форм НКО, как потребительского кооператива, республиканского государственно-общественного объединения, организационной структуры республиканского государственно-общественного объединения, созданной в виде юридического лица, государственного объединения, торгово-промышленной палаты, Белорусской нотариальной палаты, товарищества собственников, садоводческого товарищества, постоянно действующего третейского суда, постоянно действующего международного арбитражного суда.

Итоги  Анализа

 

Следующие положения проекта Закона об НКО внушают наибольшие опасения:

  • Ужесточение регулирования[2] учреждений и объединений коммерческих и (или) некоммерческих организаций и (или) индивидуальных предпринимателей) (далее по тексту «ассоциаций (союзов»), как организационно-правовых форм НКО, в особенности, (а) замена уведомительного порядка регистрации, которые действует для учреждений и ассоциаций (союзов) в настоящее время[3] на разрешительный и применение обременительной процедуры регистрации для учреждений и ассоциаций (союзов); (б) ограничения для собственников (учредителей) учреждения,  а также (с) распространение норм по контролю над деятельностью НКО, на учреждения и ассоциации (союзы).
  • Введение дополнительной отчетности для НКО, а также расширение компетенции Министерства юстиции по контролю за НКО, в частности требование  для НКО «представлять в регистрирующий орган …. документы о расходовании денежных средств и об использовании иного имущества, в том числе полученных от международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства».   При этом, Проект Закона не утверждает формы и сроки отчетности, а наделяет Министерство юстиции полномочиями их утверждать. Такая неопределенность создает дополнительную угрозу введения слишком сложной отчетности, которая может быть не выполнима для  большего числа НКО.  
  • Перерегистрация  НКО ввиду необходимости приведения их уставов в соответствие с нормами нового Закона об НКО. Учитывая сложную процедуру регистрации, и практику регистрации, существующую в настоящее время, для многих НКО может возникнуть угроза  ликвидации ввиду невозможности перерегистрации.

Новые положения Проекта Закона, которые могут иметь позитивный эффект на белорусские НКО:

1) Право осуществлять предпринимательскую деятельность. Проект Закона позволяет НКО заниматься предпринимательской деятельностью  (с установленными ограничениями) напрямую, без создания отдельных коммерческих организаций. Эта норма особенно важна для общественных объединений[4], которые в настоящее время могут осуществлять предпринимательскую деятельность только посредством образования коммерческих организаций

2) Введение понятия «конфликта интересов». Проект Закона об НКО предусматривает положения, которые позволят избежать и разрешить конфликт интересов и защитить имущественные интересы НКО по сделкам, участником которых выступает само НКО и лицо, уполномоченное распоряжаться имуществом НКО (или связанное с ним лицо).  Суть положения по конфликту интересов заключается в обеспечении прозрачности таких сделок и раскрытии «конфликта» до того, как он будет реализован в сделке и, возможно, причинит ущерб НКО. 

3) Введение понятия «Государственный социальный заказ». Государственное финансирование  социальных программ и услуг НКО на конкурсной основе является одним из самых распространенных источников финансирования НКО в большинстве государств, но в настоящее время  минимально в Республике Беларусь.  Введение этого понятия в Закон об НКО может  послужить основой для создания соответствующей законодательной базы, и помочь его внедрению в Беларуси.   

4)      Организации социальной значимости. Введение статуса социальной значимой организации может иметь позитивный эффект, так как может способствовать развитию благотворительности и филантропии, повышению финансовой стабильности НКО в социальной сфере.   Однако, для того, чтобы это случилось, необходимо, чтобы для таких организаций были предусмотрены реальные преференции, которые были бы соразмерны с дополнительной бюрократией и затратами, связанными с включением в реестр, а также с проведением ежегодного аудита.

5)      Создание общественных советов при государственных органах. Проект Закона об НКО предусматривает создание консультативных советов, при участии представителей НКО, при государственных органах, для обеспечения взаимодействия между общественностью и государственными органами.

Положения 3-5 не являются достаточными для реализации на практике без  принятия дополнительного законодательства

Комментарии и предложения по концепции проекта Закона об НКО

Проект Закона об НКО распространяет свое действие на все НКО (за некоторым исключением). Вместе с тем, он устанавливает, что «особенности правового положения, создания, деятельности, реорганизации и ликвидации отдельных организационно-правовых форм некоммерческих организаций, не определенные настоящим Законом, регулируются иными законодательными актами». Проект Закона также не предусматривает почти никаких изменений в иные законодательные акты, например, в действующий Закон об общественных объединениях и Указ президента  О некоторых мерах по упорядочению деятельности фондов № 302 от 1 июля 2005 года.

С принятием закона возникнет масса проблем  с применением разных норм, регулирующих одни и те же отношения. Например, НКО разрешено заниматься предпринимательской деятельностью по новому Закону об НКО, но действующий и не измененный Закон об Общественных объединениях не позволяет общественным объедигнениям заниматься  предпринимательской деятельностью напрямую.  Какой закон должен иметь приоритет—тот, что регулирует специфику отдельной организационно-правоой формы, или устанавливает общие, но более новые положения, позволяющите заниматься предпринимательской деятельностью?   Такие проблемы возникнут по большенству положений в проекте Закона.  Причем, проблемы правоприменения будут иметь как государственные органы, так и НКО.

Проект Закона предусматривает, что Совет Министров в шестимесячный срок со дня официального опубликования обязан привести акты законодательства в соответствии с законом.  Однако, вышеописанная ситуация затруднит этот процесс, так как и для экспертов Совета Министров не будет понятно, какие нормы подлежат изменению.   Обычная практика такова, что изменения в равные по юридической силе законодательные акты (другие законы) изменения предлагаются в пакете с новым заокном.  Иначе не избежать   проблем с правоприменительной практикой.

Есть, как минимум два пути устранения этой проблемы:

(1)   Принимать новый Закон об НКО в пакете с изменениями во все законодательные акты, которые требуют  их приведения в соответствие с Законом об НКО, (по крайней мере, законодательные акты уровня, равного уровню Закона об НКО), или

(2)    Оставить в Законе об НКО только нормы- новеллы, которые не дублируют положений других законодательных актов, такие как статус организаций социальной значимости и социальный заказ.

Другие предложения по концепции:

  • Использовать новый Закон об НКО для отмены запрета на незарегистрированные НКО (запрет и ответственность за участие в незарегистрированных НКО противоречат нормам международного права и международной положительной практике).
  • Исключить учреждения и ассоциации (союзы) из предмета регулирования Закона об НКО, так, как это сделано в отношении потребительских кооперативов и государственных объединений.
  • Ввести новую организационно-правовую форму- ассоциация, в которой позволить участвовать в качестве учредителей и членов физическим (не только прредпринимателям!) и юридическим лицам. ( Такая форма существует практически во всех европейских государствах)
  • Исключить положения о потребительских кооперативах и государственных объединениях ( в частности, статьи 10, 23 и другие), так как все эти положения противоречат статье 2 часть 2, в которой сказано, что «Действие настоящего Закона не распространяется  на потребительсткие кооперативы, государсвенные объединения».

Раздел 1. Анализ положений проекта Закона об НКО

Далее по тексту мы рассмотрим вышеназванные проблемы более детально.

  1. Ужесточение регулирования учреждений и ассоциаций (союзов)

Проект Закона об НКО  вводит ряд новых норм, которые регулируют учреждения и ассоциации (союзы). В настоящее время, учреждения и ассоциации (союзы) регулируются нормами Гражданского Кодекса Республики Беларусь (статьи 120-123) и Указом Президента о государственной регистрации субъектов хозяйствования. Учитывая успешную практику создания учреждений и ассоциаций (союзов) в Беларуси, правовая база для их создания и деятельности являлась достаточной.  Правовое регулирование этих форм НКО схоже с правовым регулированием коммерческих лиц в Беларуси и соответствует международной положительной практике. Наш анализ не выявил необходимости в дополнительном и, тем более, ограничительном регулировании этих форм НКО в белорусском законодательстве. Далее мы рассмотрим основные проблемы с новым дополнительным регулированием  учреждений и ассоциаций (союзов):

А) Более сложная регистрация, замена уведомительного порядка регистрации на разрешительный.

Проект Закона распространяет положения по регистрации НКО, которые в настоящее время, практически в том же виде, как предлагаются Проектом Закона, применяются к общественным объединениям и фондам, на учреждения и ассоциации (союзы). Статья 27 предусматривает разрешительный порядок регистрации для всех НКО, который заменит действующий в настоящее время для учреждений и ассоциаций (союзов) уведомительный порядок. (В настоящее время регистрирующий орган  должен зарегистрировать учреждение или ассоциацию (союз) в течение одного дня, может не осуществить регистрацию только по формальным строго определенным основаниям, и не проверяет поданные на регистрацию уставные документы, например, на соответствие нормам законодательства.)

Порядок регистрации для НКО в Проекте Закона об НКО  имеет ряд проблем, включая возможность регистрирующего органа требовать широкий перечень документов, в том числе указанных не в самом законе, а в иных «законодательных актах», в случае не предоставления всех документов возврат документов без рассмотрения, срок рассмотрения документов на регистрацию 30 дней со дня подачи всех документов, возможность приостановления регистрации еще на месяц, широкий перечень оснований для отказа, и т.д.

Анализ

Нужно признать, что порядок регистрации для  НКО в Проекте Закона, а также действующий порядок регистрации для общественных объединений и фондов  в Беларуси, является очень сложным, дискриминационным по сравнению с регистрацией коммерческих юридических лиц, и не соответствует положительной международной практике.[5] Распространение его на дополнительные формы НКО усугубляет это не соответствие. Опыт прохождения процедуры регистрации для общественных объединений в Беларуси показывает, что она допускает возможности принятия субъективных решений со стороны государственных должностных лиц, уполномоченных регистрировать организации, что может приводить к отказу в регистрации непопулярных, с их точки зрения, групп.

Закон должен стимулировать у физических и юридически лиц желание реализовывать их законные интересы по общественно полезной деятельности через создание НКО посредством прохождения достаточно простой процедуры регистрации. Установление понятной, простой и недорогой процедуры регистрации в интересах Правительства также как и в интересах НКО, поскольку такая процедура будет способствовать формированию новых НКО и повышению их участия в удовлетворении потребностей населения.

Предлагаемые поправки являются шагом назад в развитии белорусского законодательства, сближающим Беларусь с практикой регистрации НКО, типичной для таких стран как Россия, Узбекистан, Таджикистан, Туркменистан, и отдаляющим ее от более прогрессивной практики европейских стран, направленной на упрощение регистрационных процедур.

В ряде европейских стран объединения освобождены от необходимости проходить государственную регистрацию. Они могут получить статус юридического лица путем выполнения простой и добровольной процедуры, как это в настоящее время происходит с регистрацией учреждений и союзов в Беларуси. В некоторых западноевропейских странах, таких как Швеция и Дания, единственным требованием, которое объединение должно выполнять, чтобы получить статус  юридического лица, является наличие  устава в письменном виде. В других странах установлена обязательная процедура уведомления, призванная проинформировать население о существовании тех или иных объединений. Согласно этой процедуре, объединения должны ознакомить население со своей деятельностью путем представления в государственной орган декларации, содержащей информацию об объединении,  которая должна быть опубликована или внесена в государственный реестр. Подобная процедура уведомления действует в Бельгии, Люксембурге, Франции, Нидерландах и Португалии.

В других странах, например, в США и Германии, от НКО требуется прохождение процедуры регистрации, чтобы она могла получить статус юридического лица.  Но данная процедура является простой формальностью. Процедура регистрации в Германии похожа на ту, которая на сегодняшний день существует в Беларуси для учреждений.

Из данного короткого описания практики регистрации НКО других странах, очевидно, что процедуры, предлагаемые Правительством Беларуси, не соответствуют международной практике и значительно более обременительны, чем процедуры, применяемые в других европейских странах.  Но мы готовы предоставить и более подробное описание опыта регистрации НКО в иных государствах, по просьбе экспертов, разработчиков законопроекта и других заинтересованных лиц.

Рекомендации

Мы предлагаем разработчикам подумать о возможности применения процедуры регистрации, предусмотренной в  Указе президента о регистрации субъектов хозяйствования, к общественным объединениям и фондам, вместо того, чтобы распространять процедуру регистрации общественных объединений на все НКО, если разработчики заинтересованы в том, чтобы унифицировать процесс регистрации всех форм НКО.

Б) Ограничения для учредителей (собственников) учреждения

В соответствии со статьей 15 Проекта Закона об НКО, собственником имущества частного учреждения  (учредителем) не может быть:

  • «физическое или юридическое лицо, являвшееся учредителем некоммерческой организации, ликвидированной в судебном порядке в связи с грубыми или неоднократными нарушениями законодательных актов;
  • гражданин Республики Беларусь, имеющий непогашенную или неснятую судимость за умышленные преступления;
  • иностранный гражданин или лицо без гражданства, осужденные в Республике Беларусь или другом государстве за совершение умышленного преступления, признаваемого таковым в соответствии с Уголовным кодексом Республики Беларусь, и судимость не снята и не погашена».

Анализ

Требования к собственникам (учредителям) учреждений являются чрезмерными и необоснованными. Мы не знаем прецедента в международной практике, когда к учредителям учреждений применялись бы аналогичные требования.   Конечно, частично это объясняется уникальностью организационно-правовой формы – учреждения (это не обычно, когда учредитель остается собственником имущества и юридическое лицо наделяется только правом оперативного управления в отношении имущества, переданного в это юридическое лицо собственником.)   Однако кажется логичным провести аналогию между требованиями к учредителям коммерческих структур и учреждениям, так как, кажется, обоснованием предлагаемых требований является защита интересов третьих лиц по сделкам с учреждением.  Естественно, в международной практике, такие требования не применяются к учредителям коммерческих структур на законодательном уровне. Ввиду действий недобросовестного собственника учреждения или компании, вред может быть причинен третьим лицам, но от такого вреда есть достаточная защита в гражданском и уголовном праве.

Ограничения права на учреждение не столько защищают интересы третьих лиц, сколько усложняют создание учреждения как организационно-правовой формы.   Не понятно, например, какой документ потребуется, и – или каким образом регистрирующий орган будет проверять, была ли у иностранного учредителя судимость. Скорее всего, иностранцы просто не смогут выступать учредителями, так как во многих странах просто неоткуда получить документа, подтверждающего отсутствие судимости.  Не понятно, какую общественную опасность будет представлять и белорусский гражданин с непогашенной или не снятой судимостью, по любым преступлениям, выступивший собственником (учредителем) учреждения.

Проект Закона также запрещает быть собственником (учредителем) учреждения  «физическому или юридическому лицу, являвшемуся учредителем некоммерческой организации, ликвидированной в судебном порядке в связи с грубыми или неоднократными нарушениями законодательных актов». Это необычная норма, которую ме не встречали в международной практике. Учредительство—это акт, обычно не связанный с нарушениями, которые могут случиться у юридического лица в процессе его деятельности.   Учредители могут выйти из состава членов организации,  не принимать участия в ее управлении, а в случае фонда- и вобще не иметь отношения к его деятельности, если не принимают участия в его управлении. Даже находясь в числе членов организации, не секрет, что нарушения могут случиться без  вины и даже ведома членов организации, например, в результате действий руководства. Кажется не уместным наказывать учредителя за нарушения организации, к которым тот не имеет отношения.   Для тех же учредителей, деяния которых способствовали нарушениям и привели к ликвидации организации, сам факт принудительной ликвидации организации, а также возможность привлечения их к административной или даже уголовной отверственности, при наличии доказанности их вины, должны быть достаточным наказанием.  Более того, не совсем понятна логика, по которой вышеназванным лицам запрещается выступать учредителями только учреждений, а не других организаций.

В соответствии с Конституцией Республики Беларусь (статья 23), «Ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц».  В случае статьи 15 проекта Закона об НКО кажется, что основания для ограничений прав лиц выступать собственниками (учредителями) учреждений, предусмотренные Конституцией отсутствуют.

С) Распространение норм по контролю над  деятельностью НКО, на учреждения и ассоциации (союзы) юридических лиц и (или) предпринимателей

Все нормы по контролю над деятельностью  НКО, предусмотренные в проекте Закона об НКО, будут применены, в том числе, в отношении учреждений и ассоциаций (союзов). В соответствии со статьей 40 проекта Закона об НКО,  все НКО (за некоторым исключением) «должны предоставлять информацию о своей деятельности регистрирующему органу, органам государственной статистики и налоговым органам, учредителям (собственнику имущества, участникам, членам) и иным лицам в соответствии с законодательством и учредительными документами НКО.

…….

НКО обязаны представлять в регистрирующий орган документы, содержащие отчет о своей деятельности, о персональном составе руководящих органов, а также документы о расходовании денежных средств и об использовании иного имущества, в том числе полученных от международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства. Формы и сроки представления указанных документов определяются Министерством юстиции Республики Беларусь.

 

Регистрирующий орган осуществляет контроль за соответствием
деятельности НКО целям, предусмотренным ее
учредительными документами, и законодательству Республики Беларусь.
а также вправе:

  • запрашивать у органов управления НКО их распорядительные документы, за исключением документов, содержащих сведения, которые могут быть получены в соответствии с абзацем третьим настоящей части;
  • запрашивать и получать информацию о деятельности НКО у налоговых органов, органов государственной статистики и других государственных органов, а также у иных государственных и частных организаций;
  • направлять своих представителей для участия в проводимых НКО мероприятиях.

 

Неоднократное непредставление НКО в установленный срок сведений, предусмотренных статьей 40 проекта Закона об НКО, является основанием для обращения регистрирующего органа или органов прокуратуры в суд с иском о ликвидации данной НКО.

 

Анализ

Требования по отчетности и полномочия регистрирующего органа по контролю над деятельностью НКО, предлагаемые в проекте Закона об  НКО,  являются чрезмерными и не соответствуют обычной международной практике. Распространение его на дополнительные формы НКО усугубляет это несоответствие.

 

См. также Анализ к Разделу 2. Введение дополнительной отчетности для НКО, а также расширение компетенции Министерства юстиции по контролю за НКО ( ниже).

Отчетность, несомненно, является важным аспектом деятельности НКО, поскольку благодаря ей общество, рассматриваемое и в качестве источника финансирования, и в качестве бенефициария, понимает суть деятельности НКО.  Ни коммерческий сектор, ни граждане не будут стремиться поддерживать организацию, о которой ничего не известно. Законы всех государств поощряют открытость НКО по отношению к обществу,  предусматривают отчетность в той или иной форме, по крайней мере, для отдельных видов НКО. Более того, в случае предоставления особых преференций,   государство не только имеет право, но и несет обязанность проконтролировать использование этих преференций таким образом, чтобы не допустить необоснованных потерь поступлений в бюджет, а, следовательно, не обоснованных потерь денег налогоплательщиков.

Однако нужно помнить, что отчетность и проверки  – это всегда бремя и для НКО и для государства. Требования, установленные законом, должны быть пропорциональными общественной значимости и привилегиям, полученным организацией (налоговым преференциям, получению разрешений на особые виды деятельности, государственному финансированию, и т.д.).  Не рациональным расходованием государственных ресурсов может быть  попытка государства ввести требования по сложной отчетности для всех организаций. В отношении бизнеса государства часто применяют дифференцированный подход к отчетности.  Так, малый бизнес часто может  выбрать упрощенный или единый налог, и, следовательно, простую форму отчетности. В отношении НКО, как и в случае с бизнесом, государство может и должно применять дифференцированный подход.     Не случайно, практически во всех европейских государствах отсутствует обязательная отчетность по программной и финансовой деятельности, которая бы распространялась на все НКО.

Дифференцированный подход применяется к отчетности НКО и в Российской  Федерации.   Российские НКО освобождены от отчетности по финансовой и программной деятельности,  если их доход менее  3,000,000 рублей (эквивалент 100,000 долларов США) и которые не получают иностранное финансирование[6].  Более 70% Российских организации соответствуют этим критериям, и потому не обязаны сдавать отчеты в Министерство юстиции. Кроме того, нужно иметь в виду, что Российское Министерство юстиции существенно упростило формы отчетности для всех остальных НКО, по сравнению с ранее действовавшими формами, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2006 г. N 212 «О мерах по реализации отдельных положений федеральных законов, регулирующих деятельность некоммерческих организаций»[7], тем самым признав ошибку и необоснованный административный расход, связанный с  введение сложной отчетности для всех НКО в 2006 году.

Проект Закона предоставляет широкие возможности проверки деятельности организации, не предусматривая никаких процедур по защите интересов организаций.  В других государствах законодательство подробно регламентирует порядок проведения проверок, что позволяет организациям защитить свои права, а проверяющим органам более целенаправленно и рационально проводить проверки. Во многих государствах есть регламенты проведения проверок государственными органами, которые применимы к проверкам всех субъектов хозяйствования, включая НКО.  В других странах есть особые регламенты и правила по проверкам НКО.

Например, в Польше, Министерству социальной защиты предоставлено право доступа к имуществу, документам и любым другим носителям информации, имеющимся у общественных благотворительных организаций, а также требовать от них письменных и устных разъяснений. Такие проверки должны проводиться в присутствии представителя организации или иных свидетелей. Чиновники, проводящие проверку, должны подготовить письменный отчет о результатах проверки, после чего руководство организации может в течение 14 дней представить письменное объяснение или возражение относительно выводов, сделанных в этом отчете.

В Англии и Уэльсе Комиссия по вопросам благотворительности уполномочена осуществлять надзор и расследовать деятельность некоторых видов НКО и благотворительных организаций. В ходе выполнения своих надзирающих функций Комиссия может посетить благотворительную организацию для ознакомления с системой ее управления, но эти визиты должны наноситься при условии предварительного уведомления, кроме того, начало расследования деятельности той или иной организации без наличия веских причин также противоречит этике работы данной Комиссии.

В Российской Федерации, согласно новой редакции статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» проведение проверок соответствия деятельности НКО, в т.ч. по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным их учредительными документами, должно осуществляться уполномоченным органом с периодичностью, установленной Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля” (далее – Закон № 294-ФЗ).

Порядок проведения проверок НКО определяется  «Административным регламентом исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по осуществлению контроля над соответствием деятельности некоммерческих организаций уставным целям и задачам, филиалов и представительств международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций заявленным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства Российской Федерации», утвержденным приказом Минюста России от 31.03.2009 года № 90 (далее – Административный регламент). При этом периодичность проведения проверок НКО, установленная данным Административным регламентом соответствует положениям Федерального закона N 294-ФЗ и составляет 3 года, а план проведения поверок, можно найти  на веб – странице Министерства юстиции Российской Федерации, и таким образом, НКО имеют возможность подготовиться к предстоящим проверкам.

Помимо проверок деятельности,  Проект Закона даже позволяет государственным органам направлять своих представителей для участия в любых, без всякого ограничения, мероприятиях, проводимых организацией. Такая практика противоречит обычной международной практике. Например, статья 8 (право на неприкосновенность частной жизни) Европейской конвенции по защите прав человека[8] была призвана защитить профессиональную и экономическую деятельность или помещения от самовольного вмешательства государственных органов.[9] Из чего можно сделать вывод, что помещения НКО, в том числе общественных объединений, также должны находиться под защитой данного международного закона. Это положение Конвенции не запрещает государству инспектировать помещения объединений или получать от них отчетную документацию в определенных случаях, а ставит определенные ограничения, которые позволяют признавать ими права объединений, предусмотренные данным международным законом.

Рекомендация

Кажется целесообразным упростить отчетность и ограничить обязательства Министерства юстиции контролировать НКО, а не расширять полномочия по контролю.

2. Введение дополнительной отчетности для НКО, а также расширение компетенции Министерства юстиции по контролю за НКО.

Статья 40 предусматривает требования  по отчетности НКО:

«НКО обязаны представлять в регистрирующий орган документы, содержащие отчет о своей деятельности, о персональном составе руководящих органов, а также документы о расходовании денежных средств и об использовании иного имущества, в том числе полученных от международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства. Формы и сроки представления указанных документов определяются Министерством юстиции Республики Беларусь.»

Не все в указанном положении является нововведением. Действующий Закон Республики Беларусь «Об общественных объединениях» предусматривает ежегодное представление общественными объединениями информации о продолжении своей деятельности с указанием юридического адреса, информации о членах выборных органов (персональном составе), численном составе объединения и о мероприятиях, проводимых общественным объединением за год. Новым требованием в проекте Закона об НКО для общественных объединений является представление документов о расходовании денежных средств и об использовании иного имущества, в том числе полученных от международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства и введении самого понятия «отчет». Фонды в соответствии с законодательством также обязаны представлять указанную информацию, а кроме того, ежегодный отчет об использовании своего имущества с указанием сведений о его опубликовании в установленном порядке.

Действующее законодательство не утверждает формы, и не содержит подробного описания содержания отчетов, так как сейчас в основном используется словосочетание «предоставление информации».

 

Анализ

 

См. Анализ к разделу 1(С) Распространение норм по контролю над деятельностью НКО, на учреждения и ассоциации (союзы) (выше).

Очевидно, что целью этой новой нормы является еще большее усиление государственного контроля над деятельностью НКО, в дополнение к уже действующим  чрезмерным положениями по контролю относительно общественных объединений и фондов.    При этом расширяется круг форм НКО, от которых будет требоваться чрезмерная отчетность, а также сам объем отчетности. Новые надзорные функции, предоставляемые в проекте Закона Министерству юстиции, занимающемуся регистрацией НКО,  кажутся ненужными.

Предлагаемая норма о наделении регистрирующего органа полномочием требовать финансовую  и иную информацию потребует значительных ресурсов из государственного бюджета, так же, как потребовались ресурсы для  реализации аналогичной нормы в Российском Законе о Некоммерческих организациях в 2006 году. В Российской Федерации введение в силу этой нормы потребовало значительных ресурсов из государственного бюджет по увеличению штата сотрудников Министерства юстиции Российской Федерации, а также по повышению их квалификации, чтобы они могли обрабатывать полученную информацию.  Однако всего через 3 года стало очевидно, что новые требования по отчетности не нужны. Новая отчетность не помогла выявить никаких правонарушений в деятельности НКО, но создала почву для массовых новых правонарушений (многие НКО не справлялись с отчетностью, нарушая закон, а Министерство юстиции нарушало закон так как, к счастью, не стало ликвидировать более 60 % всех НКО, которые оказались в числе нарушителей.)   В 2009 году были приняты изменения[10] в Российский Закон о некоммерческих организациях, которые освободили от этой отчетности более 70% российских НКО, а для остальных организаций формы отчетности были существенно упрощены[11].   У белорусского Правительства есть возможность не повторять ошибки Российского Правительства и не вводить эти новые требования по отчетности.

Рекомендации

 

Мы рекомендуем изъять из  проекта Закона требование для НКО «представлять в регистрирующий орган документы, содержащие отчет о своей деятельности, о персональном составе руководящих органов, а также документы о расходовании денежных средств и об использовании иного имущества, в том числе полученных от международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства», а также пересмотреть и органичить компетенцию Министерства юстиции контролировать деятельность НКО.

3. Ненужная перерегистрация НКО.

Согласно оценкам белорусских экспертов, принятие Закона об НКО будет иметь очень суровые последствия для третьего сектора в Беларуси.  От большого числа НКО потребуют пройти в течение года процедуру перерегистрации, чтобы они привели свои уставы в соответствие с новыми правилами, в противном случае, если они не смогут перерегистрироваться, то их просто ликвидируют.

  1. 2. Новые положения проекта Закона об НКО, которые могут иметь позитивный эффект на НКО

Новые положения проекта Закона, которые могут иметь позитивный эффект на белорусские НКО:

 

  1. 1. Право осуществлять предпринимательскую деятельность

 

Статья 31 позволяет НКО заниматься предпринимательской деятельностью напрямую, без создания отдельных коммерческих организаций, «постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана. Проводимые некоммерческими организациями в уставных целях лекции, семинары, конференции, выставки, концерты и спортивные мероприятия предпринимательской деятельностью не являются.

Выполнение работ, оказание услуг, поставка товаров для государственных нужд на договорной основе может осуществляться некоммерческими организациями без образования коммерческих организаций и (или) участия в них».

Эта норма особенно важна[12] для общественных объединений, которые в настоящее время могут осуществлять предпринимательскую деятельность только посредством образования коммерческих организаций[13]. Остальные формы НКО могут заниматься предпринимательской деятельностью «постольку, поскольку она необходима для их уставных целей, ради которых они созданы, соответствует этим целям и отвечает предмету деятельности НКО»[14].

 

Проект Закона об НКО предлагает улучшение регулирования предпринимательской деятельности, так как расширяет права по крайней мере для общественных объединений.

Однако можно было бы  предоставить и более широкие права заниматься предпринимательской деятельностью для НКО.

В соответствии с положительной международной практикой НКО, в том числе общественным,  разрешается заниматься предпринимательской деятельностью напрямую для поддержки своих основных целей.  При этом принимается во внимание, что основные цели организации не должны быть направлены на извлечение дохода и полученный доход не распределяется между участниками. Например,  музей может продавать входные билеты, а школа может предлагать платные курсы и лекции.   В регионе бывшего Советского Союза всем НКО разрешается заниматься предпринимательской деятельностью в России, Казахстане, Молдове, Азербайджане, Таджикистане и Грузии. Практически все Европейские страны разрешают НКО впрямую заниматься предпринимательской деятельностью, то есть, без создания отдельной коммерческой организации для этих целей. Исключением являются Македония и Словакия, которые имеют положения, аналогичные действующим положениям Белорусского законодательства для общественных объединений. (Мы готовы представить более детальное исследование   по опыту регулирования предпринимательской деятельности НКО в разных странах по запросу заинтересованных лиц.)

 

  1. 2. Понятие конфликта интересов

Статья 33 проекта Закона об НКО предусматривает положение, которые позволят избежать и разрешить конфликт интересов и защитить имущественные интересы НКО по сделкам, участниками которых выступает само НКО и лицо, уполномоченное распоряжаться имуществом НКО (или связанное с ним лицо).  Суть положения по конфликту интересов заключается в прозрачности таких сделок и раскрытии «конфликта» до того, как он будет реализован в сделке и, возможно, причинит ущерб НКО. Аналогичные нормы существуют в законодательстве об НКО,  и а общем корпоративном законодательстве многих государств.

Очень важным и положительным в статье 33 является то, что  государство не берет  на себя функцию регулятора (не проверяет на предмет конфликта интересов, не наказывает  виновного). Такой подход полностью соответствует международной практике.   Нормы о конфликте интересов традиционно создают основу для защиты прав и интересов в общем гражданско-правовом порядке.

 

 

  1. 3. Государственный социальный заказ

В Статье 38 Проекта Закона об НКО впервые в законодательстве Республики Беларусь дается определение, и основы государственного социального заказа[15], как поддержки НКО.

Государственное финансирование социальных программ и услуг НКО на конкурсной основе является одним из самых распространенных источников финансирования НКО в большинстве государств, которое в настоящее время  минимально в Республике Беларусь.   Внедрение социального заказа потребует принятия дополнительного законодательства. Мы знаем, что работа над таким законодательством уже ведется, всячески ее приветствуем и готовы продолжать оказывать помощь по внедрению социального заказа в Беларуси.

 

  1. 4. Организации социальной значимости

Введение статуса организаций социальной значимости может иметь позитивный эффект.   Однако, для того, чтобы это случилось необходимо, чтобы для таких организаций были предусмотрены реальные преференции, которые были бы соразмерны с дополнительной бюрократией и затратами, связанными с включением в реестр, а также с проведением ежегодного аудита.  Кажется, что в Заключительных положениях к Проекту Закона об НКО целесообразно указать, в какие законодательные акты необходимы изменения, или разработка каких новых актов необходима.  В противном случае, есть большая угроза, что это положение останется декларативным. Мы готовы предоставить детальные исследования, каким образом регулируется статус благотворительной, общественно полезной, социально значимой организации в разных государствах по запросу заинтересованных лиц.

  1. 5. Создание общественных советов при государственных органах

Статья 36 проекта Закона предусматривает создание консультативных советов, при участии представителей НКО, при государственных органах, для обеспечения взаимодействия между общественностью и государственными органами.  Это очень важное и положительное намерение, для реализации которого потребуется принятие дополнительного законодательства. Кажется, что в Заключительных положениях к Проекту Закона об НКО целесообразно указать, в какие законодательные акты необходимы изменения, или разработка каких новых актов необходима.  В противном случае, есть большая угроза, что это положение останется декларативным.

В последние несколько месяцев в ряде государств (Украина, Кыргызстан) были приняты  хорошие законодательные акты по статусу и полномочиям общественных советов.  Такая работа ведется в Казахстане, Узбекистане и ряду других стран.  Мы с удовольствием готовы поделиться этим и другим законодательством по общественным советам.

Международный Центр Некоммерческого Права

1126 16th Street NW #400

Washington, DC  20036

Phone: + 1-202-452-8600

Fax: + 1-202-452-8555

E-mail: nbourj@icnl.org

Caйт в Интернете: www.icnl.org


[1] Мы понимаем, что проект Закона об НКО находится в процессе доработки, и мы не уверены в том, что на дату подготовки этого Анализа, текст не был изменен.  Мы прилагаем к Анализу тот текст, который  был нам доступен для Анализа, чтобы было понятно, какие положения Проекта Закона об НКО мы комментировали.

[2] Конечно, угроза будет реализован только в том случае,  если нормы Закона об НКО будут иметь приоритет над нормами  Декрета Президента Республики Беларусь О государственной регистрации и ликвидации ( прекращении деятельности) субъектов хозяйствования № 1 от 16 января 2009 года ( далее «Указ президента о государственной регистрации субъектов хозяйствования»).См.  Комментарии и предложения по концепции проекта Закона об НКО на странице 4 ниже.

[3] Указ президента о государственной регистрации субъектов хозяйствования.

[4] Конечно, эта норма важна для общественных объединений и имеет положительный эффект только в случае, если нормы Закона об НКО будут иметь приоритет над нормами Закона  Республики Беларусь об общественных объединениях.  См.  Комментарии и предложения по концепции проекта Закона об НКО на странице 4 ниже.

[5] Порядок регистрации  и регулирования деятельности для общественных организаций не  должен быть более сложным, чем для коммерческих юридических лиц ( статья 7 Рекомендаций CM/Rec(2007)14 Комитета Министров государств-членов о правовом статусе неправительственных организаций в Европе (Принята Комитетом Министров 10 октября 2007 г. на 1006 заседании заместителей Министров).

[6] Статья 32.3(1) Федерального закона Российской Федерации  О некоммерческих организациях:

3.1. Некоммерческие организации, учредителями (участниками, членами) которых не являются иностранные граждане и (или) организации либо лица без гражданства, а также не имевшие в течение года поступлений имущества и денежных средств от международных или иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства, в случае, если поступления имущества и денежных средств таких некоммерческих организаций в течение года составили до трех миллионов рублей, представляют в уполномоченный орган или его территориальный орган заявление, подтверждающее их соответствие настоящему пункту, и информацию в произвольной форме о продолжении своей деятельности в сроки, которые определяются уполномоченным органом.

[7] Приказ Министерства юстиции Российской Федерации  от 29 марта 2010 г. № 72 «Об утверждении форм отчетности некоммерческих  организаций».

[8] Европейская конвенция по защите прав человека, Рим, 4 ноября 1950, с протоколами .

[9] «Нимец против Правительства Германии». Решение суда от 16 декабря 1992 г.,серия А, № 251-Б. 16 EHRR (1993), п. 31.

[10] Статья 32.3(1) Федерального закона Российской Федерации О некоммерческих организациях;

[11] Приказ Министерства юстиции Российской Федерации  от 29 марта 2010 г. № 72 «Об утверждении форм отчетности некоммерческих  организаций».

[12] Конечно, эта норма важна для общественных объединений и имеет положительный эффект только в случае, если нормы Закона об НКО будут иметь приоритет над нормами Закона  Республики Беларусь об общественных объединениях.  См.  Комментарии и предложения по концепции проекта Закона об НКО на странице 4выще.

[13] Статья 20 пар. 3 Закона Республики Беларусь об общественных объединениях  № 3254-XII от 4 октября 1994 года с последующими изменениями.

[14] Статья 46. 3 пар.4  Гражданского Кодекса Республики Беларусь.

[15] Статья 9 Закон  Республики Беларусь «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений в Республике Беларусь» предусматривает «государственный заказ молодежными и детскими объединениями.

Сеткi:
  • Добавить ВКонтакте заметку об этой странице
  • Мой Мир
  • Facebook
  • Twitter
  • LiveJournal
  • Одноклассники

Дадаць каментар

© 2012-2017 Асацыяцыя дадатковай адукацыі і асветы · Падпiшыся:ЗапісыКаментары